Terra 17 janvier 2019 à 08h00 | Par Jean Dubé avec Agra

Paiement pour services environnementaux : le concept prend forme

Le PSE, paiement pour services environnementaux, est un concept plein de promesses, que le gouvernement souhaite encourager. Ce dispositif a déjà été expérimenté dans certains pays, comme la Suisse et par certains acteurs privés, comme Volvic dans le Massif Central. 150 millions d'euros de budget des agences de l'eau doivent être mobilisés d'ici 2021 pour ce type de projets. Des guides de bonnes pratiques ont été commandés à l'Inra afin de fournir les informations et un cadre juridique aux pouvoirs publics, collectivités et acteurs privés. Mais le principal se jouera sur le plan européen pour l'après 2020 avec les négociations sur l'eco-scheme, un nouvel outil du premier pilier de la PAC que la Commission européenne veut consacrer à la transition écologique et que la France souhaite utiliser pour développer les PSE.

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L'un des débats principaux devrait porter sur les services à rémunérer. Dans le cas du maintien des prairies, des haies, du stockage du carbone, la question ne fait pas débat, elle est plus complexe dans le cas de la réduction des phyto.
L'un des débats principaux devrait porter sur les services à rémunérer. Dans le cas du maintien des prairies, des haies, du stockage du carbone, la question ne fait pas débat, elle est plus complexe dans le cas de la réduction des phyto. - © Costie Pruilh

"Nous voulons rémunérer les agriculteurs pour le service qu'ils rendent à la nature", avait déclaré Édouard Philippe lors de la présentation du plan Biodiversité en juillet drnier, après avoir annoncé la mobilisation de 150 millions d'euros sur le budget des agences de l'eau d'ici 2021 pour expérimenter des dispositifs de paiements pour service environnementaux (PSE).

Pour le moment, rien n'est toutefois décidé. "Nous sommes encore en train de définir sur quelles actions et quels types de territoire cela va porter. L'idée est toutefois que cela soit ouvert au plus grand nombre, pour réaliser le plus de projets possible", indique-t-on au cabinet du ministre de l'Agriculture.

Car les contours de ce dispositif, qui vise à intégrer, dans les revenus des exploitants, les services environnementaux qu'ils fournissent à la société (maintien des paysages, stockage du carbone...), restent flous. Quels services rémunérer ? Comment calculer, et attribuer, les montants ? Quelle sera la nature des obligations ? Autant de questions qui divisent.

 

Trois guides de bonnes pratiques pour 2019

Sur certaines questions, le ministère de l'Agriculture a d'ores et déjà arrêté ses priorités. Le PSE doit être "volontaire", identifier "un service ou un bouquet de services écosystémiques", qui doivent être payés par un versement "incitatif", si le service est "effectivement fourni". Il prend en compte les externalités positives, "par rapport à un scénario sans PSE".

Pour préciser ces critères, l'État a demandé à l'Inra d'étudier plusieurs expériences de PSE, réalisées par des acteurs privés. Objectif : aboutir, avant le second semestre 2019, à la rédaction de trois "guides de bonnes pratiques" à destination des collectivités, des services de l'État et des associations ou entreprises pour "voir éclore des PSE dans un cadre juridique sécurisé", selon Didier Guillaume. L'un des débats principaux devrait porter sur les services à rémunérer. Dans le cas du maintien des prairies, des haies, du stockage du carbone, la question ne fait pas débat, elle est plus complexe dans le cas de la réduction des phyto. S'agit-il d'une externalité positive pouvant bénéficier d'un PSE ? Pour l'instant, le ministère botte en touche.

 

L'enjeu de l'OMC

L'avenir des PSE devrait particulièrement se jouer à Bruxelles. Pour le moment, aucun fonds de la PAC ne peut en effet servir à la création d'un PSE. En cause : les règles de l'OMC, qui empêchent d'accorder davantage qu'une simple compensation au manque à gagner ou au surcoût à un agriculteur qui change de modèle pour un système plus vertueux d'un point de vue environnemental.

Or, le PSE implique une rémunération, et doit donc aller au-delà de la simple compensation. Le gouvernement souhaite donc l'élaboration, avant la fin de la PAC actuelle, de "dispositifs juridiques valides au regard des règles européennes" qui puissent contourner cette contrainte, au niveau national et européen. "Nous voulons permettre, dans le temps qu'il nous reste avant la nouvelle PAC, le développement d'expérimentations de PSE, dont les priorités claires devront être rapidement déterminées, afin d'accompagner des initiatives innovantes d'acteurs sur le terrain", indique ainsi Claire Brennetot, conseillère auprès de la directrice de la Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE).

 

La France veut des eco-schemes obligatoires pour les États

Mais l'avenir et l'efficacité des PSE vont surtout se jouer dans la prochaine programmation de la PAC 2020. Le principal enjeu portera sur la question du dispositif "eco-scheme", une nouvelle catégorie d'aides du premier pilier remplaçant le verdissement qui permettra, selon le projet de la Commission, d'accorder des fonds aux agriculteurs pour leurs actions en faveur de l'environnement ou du climat. Ces aides devraient être facultatives pour les exploitants. La Commission a ouvert la voie à l'octroi, par les États, dans le cadre de cette aide, de montants allant au-delà d'une simple compensation, pouvant prendre la forme d'un bonus, grâce à des règles alternatives de calcul, contournant ainsi les règles de l'OMC. Mais "rien n'est clairement arrêté pour le moment", indique-t-on au ministère de l'Agriculture. Le gouvernement français devrait défendre, sur cette question, une ligne ambitieuse, avec une obligation pour chaque État membre de mettre en place ce dispositif, afin d'éviter les distorsions de concurrence, car ces aides sont débloquées au détriment du premier pilier. Une position partagée avec la Commission mais fortement débattue entre États membres.

Certains problèmes demeurent toutefois dans l'architecture de l'eco-scheme. C'est notamment le cas sur leur caractère annuel, selon Sophie Devienne, enseignante-chercheuse à Agroparistech. "Il est nécessaire d'avoir des aides étalées sur de longues périodes, car une transition prend du temps, et ne donne pas forcément de résultats sur un an", indique-t-elle.

Autre limite : la prise en compte des services environnementaux un par un. "Le risque est que les agriculteurs ne changent que sur certains points, pour toucher telle ou telle aide, sans remettre en cause globalement leur modèle", ajoute Sophie Devienne. Sur ce sujet, la France appelle donc à rattacher certains eco-schemes à des modèles globaux préexistants, comme l'agriculture biologique.

 

Les craintes de la France sur les obligations de résultat

Autre point d'achoppement dans les négociations futures : la réforme des MAEC. C'est l'outil qui se rapproche, dans la PAC actuelle, le plus des PSE. Le projet de la Commission a pour objectif de développer les obligations de résultat, plutôt que de moyen, comme c'est le cas, pour le moment, pour la majorité des MAEC. "Une obligation de résultat, c'est un risque beaucoup plus élevé pour l'agriculteur. Si la rémunération derrière n'est pas incitative, très peu d'agriculteurs risquent de contracter des MAEC", prévient ainsi Claire Brennetot, qui parle d'une "vraie opportunité pour dépasser la logique de compensation, via une prime de risque". Même discours du côté des chambres d'agriculture : "Si on ne donne pas à l'agriculteur un petit plus, qui aille au-delà du surcoût, pour qu'il s'engage, je ne pense pas que cela sera efficace, car le risque est trop grand", indique ainsi Luc Servant, vice-président de l'APCA.

La France va donc demander à la Commission de lever les contraintes OMC, et d'intégrer, dans le dispositif des MAEC, une prime de risque incitative, pour avoir un dispositif "potentiellement plus attractif", et donc d'avoir "plus de chance d'atteindre une continuité territoriale", selon Claire Brennetot. La Commission européenne souhaite adopter un accord politique pour la prochaine PAC avant le printemps 2019, date des prochaines élections européennes. Un calendrier qui risque toutefois de ne pas tenir, face aux blocages, et incertitudes.

 

Le Finistère en précurseur

Sans attendre un cadre réglementaire, des agriculteurs finistériens se sont mis au travail et ont commencé à défricher le sujet des paiements pour service environnementaux. Sous l'impulsion d'Hervé Sevenou, avec à l'origine la chambre d'agriculture et la FDSEA, le groupe a lancé des réflexions avec pour ambition de permettre aux entreprises locales de valoriser leur engagement RSE (responsabilité sociétale des entreprises) dans le cadre de ces contrats PSE. L'idée est bien de développer des contrats de droit privé pour contribuer à développer des actions de terrain locales, à objectifs environnementaux et qui pourraient rémunérer individuellement des services rendus par les agriculteurs, de façon volontaire.

Grâce à l'investissement d'entreprises partenaires, un partenariat de type "gagnant gagnant" local pourrait permettre d'aller au delà de la simple compensation des coûts, en rémunérant l'agriculteur pour des services rendus. On parle du bocage, des zones humides, d'hydraulique, d'innondations, de biodiversité, et bien sûr de qualité.

Les agriculteurs ont tenu à s'appuyer dans leurs démarches et leurs travaux, d'un conseil technique et scientifique qui va guider les réflexions pour construire ce partenariat gagnant gagnant, mais aussi le faire en identifiant les bons enjeux et surtout les bonnes solutions. Les entreprises intéressées ne sont pas forcément des entreprises de l'agroalimentaire, il faut le noter. Plusieurs ont d'ores et déjà pris contact avec l'association Alli-Homme. Reste aussi à affiner la forme de leur contribution (mécénat, dons, contributions financières...).

Dans cette démarche, tout est en fait à construire. Les partenaires partent quasiment d'une page blanche, sauf peut être pour l'ambition finale : celle de valoriser le territoire et le faire vivre, au sens premier du terme, créer de la valeur, créer des actions positives qui amèneront soit à préserver soit à développer l'emploi.

L'ambition est de signer les premiers contrats au premier semestre 2019... c'est déjà demain !

PLUS D'INFOS : contact@allihome.bzh

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