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Les MSA sur le grill de la cour des comptes

Dans un rapport sévère de 160 pages, la Cour des comptes passe au crible le fonctionnement et les finances de la MSA, deuxième régime de sécurité sociale en France avec 5,6 millions de ressortissants. Dans ce modèle qu’elle estime "en déclin structurel", elle détecte de nombreuses anomalies : transition territoriale inachevée, failles de gestion opérationnelle, résultats disparates, coûts élevés, lacunes de gouvernance, manque de parité dans les conseils d’administration… Sans requérir dans l’immédiat l’intégration de la MSA au régime général, la Cour invite la sécurité sociale agricole à se réformer. Si la CCMSA se montre ouverte à un certain nombre de recommandations, elle estime que, sur le fond, deux visions de la protection sociale s’opposent. Elle fixe notamment comme ligne rouge le maillage territorial de son réseau.

Vincent Buissonnais et Bernard Simon, 1er vice président MSA Portes de Bretagne, Président MSA Armorique

 

Dans son rapport thématique de 162 pages qu’elle vient de publier le 26 mai, la Cour des Comptes pointe les écueils de ce "régime particulier de sécurité sociale en déclin structurel". La juridiction financière estime que son "fondement professionnel perd de sa substance", constatant que la démographie des non-salariés (500 000 chefs d'exploitation) décline de manière continue et que celui des salariés (700 000), dont le nombre stagne, est devenu majoritaire, fin 2018. "Au global, la MSA perd chaque année des assurés. (…) Ce déclin démographique va se poursuivre : en 2030, le régime des non-salariés n’aurait plus que 367 000 cotisants, contre 478 000 en 2018". En 2018, les ressources issues de la solidarité nationale représentaient 40,6 % de celles du régime des salariés et 83,1 % de celles du régime des exploitants".

Grap MSA

"Une gestion insuffisamment performante"
La cour pointe "une gouvernance spécifique qui constitue un frein au pilotage et aux réorganisations" et reproche à la MSA "une gestion insuffisamment performante", car elle engage des moyens "disproportionnés". "Avec 10 % environ des agents du régime général, la MSA a, en 2018, versé l’équivalent de 7,2 % des prestations versées par les branches du régime général et mis en recouvrement l’équivalent de 4,3 % des prélèvements sociaux collectés par les Urssaf", note la Cour. Ceci, "malgré la baisse de la charge d’activité intervenue depuis 2010" due à l’érosion du nombre d’affiliés et à la dématérialisation des services. "La MSA n’a pas engagé de nouvelles fusions de caisses", déplore la haute autorité de contrôle, notamment parce que "la densité très élevée des accueils physiques s’accompagne d’une productivité plus faible (3,5 fois moins de visites par agent à l’accueil qu’au régime général)".

Seulement 57% des versements de prestations familiales et de solidarité ont été effectués à échéance

Des moyens et des performances disparates
La Cour des comptes pointe du doigt des écarts importants dans les moyens accordés aux caisses locales. "La part des moyens affectés à la production varie de 15 points entre les caisses situées aux deux extrémités du spectre sans que cet écart s’explique par des disparités liées à la population des assurés", indique la Cour. Certes, la MSA a "consenti d’importantes réductions d’effectifs" poursuit la Cour, mais le redéploiement de la masse salariale s’est fait au détriment des services de production, ce qui est "peu propice à l’amélioration des délais". Or, l’organe de contrôle remarque que les résultats de la MSA sont très inégaux selon la branche d’activité. À commencer par l’activité recouvrement des prélèvements sociaux, "le principal point noir de la gestion opérationnelle de la MSA", soutient la Cour dans son rapport. Ainsi en 2018, le taux de restes à recouvrer était de 6,4 % pour les prélèvements sociaux d’affiliés non-salariés, et de 2 % pour les employeurs de salariés. Concernant les retraites en 2017 et 2018, à peine plus d’une demande de retraite sur deux a été payée à échéance, "ce taux s’étageant de 20 à 80 % selon les caisses", relève la Cour. Aussi, seulement 57 % des versements de prestations familiales et de solidarité ont été effectués à échéance.

Une gouvernance remise en question
La Cour des comptes s’attarde sur le mode gouvernance de la MSA qui s’appuie sur un réseau de 2,7 millions d’électeurs qui élisent (tous les 5 ans) leurs 13 760 délégués locaux, lesquels élisent à leur tour environ un millier d’administrateurs. Ce mode de gouvernance apparaît de moins en moins légitime, aux yeux de la Cour, vu le faible taux participation aux élections de délégués (26 % en 2020). Elle recommande d’instaurer plus de parité dans les conseils d’administration en donnant plus de poids aux salariés (collège 2) qui, bien que majoritaires en nombre, ont moins de voix au chapitre que les exploitants agricoles (collège 1) et employeurs de main-d’œuvre (collège 3) réunis. Une critique que la MSA et le ministère de l’Agriculture balaient d’un revers de main en répondant, dans le rapport, que le système est équilibré. La MSA précise aussi qu’elle s’est saisie de la question "dès l’automne 2018" et que les syndicats de salariés dans leur ensemble "n’ont pas souhaité remettre en cause le modèle actuel de gouvernance".

"Des oppositions qui pourraient se manifester"
Les magistrats encouragent par ailleurs les "rapprochements opérationnels" avec le régime général, à commencer par les systèmes d'information. "Les questions portant sur l’avenir de la MSA ne peuvent plus être éludées au-delà de 2020, terme de la convention d’objectifs et de gestion (COG) avec l’État en vigueur", prévient la Cour des Comptes. La prochaine COG couvrira la période 2021-2025. Cependant une "intégration rapide" de la MSA au régime général n'est "pas envisageable", la Caisse nationale d’assurance maladie "étant déjà occupée à digérer l'ancien régime des travailleurs indépendants (RSI)", sans compter les "oppositions qui pourraient se manifester" dans le monde agricole, estime la Cour.

"Élus responsables"
Invité à livrer, comme le prévoit la procédure, un premier niveau de réponse synthétique, le directeur général de la Caisse Centrale de MSA, François Emmanuel Blanc, "ne souscrit pas à l’analyse d’un régime caractérisé par un déclin structurel susceptible de remettre en question sa légitimité". Dans les huit pages de sa réponse, il estime au contraire que la MSA contribue au "projet stratégique agricole français", que la MSA est portée "par des élus responsables" et qu’elle prend soin de ceux dont dépend l' "autosuffisance alimentaire du pays".

Malgré le travail monumental qu'il représente, ce rapport n’a pas de caractère impératif. Mais dans la pratique, selon le service de presse de la Cour, environ 75 % des recommandations sont totalement ou partiellement mises en œuvre. Qu’en sera-t-il de celles formulées à l’égard de la MSA ? En écrivant que l’intégration "rapide" de la MSA au régime général "n’est pas envisageable", la Cour des comptes laisse toutefois largement entrevoir le futur qu’elle imagine à long terme.

 

Entretien avec Vincent Buissonnais et Bernard Simon, 1er vice président MSA Portes de Bretagne, Président MSA Armorique
Nous n’avons pas attendu ce rapport, pour améliorer notre performance

La cour des comptes vient de remettre un rapport très virulent à l’endroit des MSA. Comment avez-vous reçu, ressenti ces critiques ?
Le rapport de la Cour des Comptes est basé sur la situation de la MSA en 2018. Les observations de la Cour s’inscrivent dans un contexte en très forte évolution. La MSA fait sien l’effort d'efficience nécessaire, avec des résultats tangibles déjà obtenus grâce à la spécialisation des sites et la mutualisation des activités entre les caisses, notamment bretonnes. La succession des crises sociales et sanitaire ont fait prendre conscience du besoin de services accrus dans les territoires ainsi que de l’indispensable cohésion du monde agricole, vitale pour la nation. Jour après jour la MSA apporte la preuve de son action irremplaçable auprès de ses adhérents et des populations rurales, suivant son modèle de protection sociale globale appuyé sur sa gouvernance démocratique et décentralisée.

La cour des comptes remet en cause la gouvernance et la structuration en 35 caisses régionales. Sans demander une fusion avec le régime général, est-ce la fin des spécificités et des actions MSA ?
La spécificité de la MSA en fait un modèle unique. La MSA peut compter sur 17 000 délégués, élus le 6 février qui agissent au plus près des adhérents, et au-delà pour l’ensemble de la population rurale. Quant au rapprochement avec le régime général, si nous ne le souhaitons pas, nous ne sommes pas hostiles à des partenariats qui sont gagnants pour tous. C’est déjà le cas sur des projets informatiques institutionnels, sur des projets locaux comme les actions de prévention santé menées en inter régime dans le cadre de l’association Pour bien vieillir Bretagne, sur des plateformes téléphoniques pour le compte des caisses d’allocations familiales.

La cour des comptes demande des corrections très fortes dès le prochain contrat d’objectif, les coûts de gestion, les ratios de fonctionnement, pour se rapprocher des standards du régime général.
Nous n’avons pas attendu ce rapport pour travailler à améliorer notre performance sur tout le territoire. Nous avons voté en juin 2019 un plan stratégique pour le mandat 2020/2025 qui intègre le souci de rationalité et d’efficience demandé. La gouvernance de la MSA, ne constitue pas un frein au pilotage et aux organisations, mais au contraire, permet que les orientations définies par le conseil d’administration, soient en prise avec les préoccupations du terrain. La MSA n’est pas seulement un organisme de protection sociale, mais une organisation professionnelle agricole. La MSA promeut un autre modèle tout aussi efficace que celui sous-entendu par la Cour. Ce modèle est constitué d’une pluralité raisonnée d’opérateurs, qui constituerait pour l’État un meilleur outil de souveraineté sur le secteur de la Sécurité Sociale qui pèse 33 % du PIB ; qui serait gage d’une efficience durable du fait de l’émulation entre plusieurs opérateurs. Les MSA Bretonnes s’inscrivent à la fois dans cette trajectoire de performance et de modèle de service public de Protection sociale ancré sur les territoires.

 

Un pilotage plus "robuste"

Pour réduire les écarts de performance entre les caisses, la Cour invite la CCMSA à "piloter" son réseau d’une main "plus ferme" et à construire des outils "robustes" permettant de mesurer la charge d’activité et la productivité. Deux préconisations qui font mouche auprès de la MSA, qui rappelle néanmoins avoir déjà "pleinement intégré l’objectif de resserrement des caisses" et avoir mis en place des "dispositifs opérationnels d’entraide dans le domaine des prestations familiales". La Cour estime qu’il faut donner "priorité immédiate" à l’amélioration du recouvrement des prélèvements sociaux. Une priorité partagée à la fois par le ministère de l’Agriculture et par la MSA, bien que ni l’un ni l’autre ne soient adeptes du "recouvrement forcé" avancé par les magistrats financiers.

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